Аудиторы пришли к выводу, что действующая система не соответствует ситуации в Латвии, например, с точки зрения численности и плотности населения. Внедрение системы значительно затянулось из-за хаотического отсутствия скоординированного управления и сотрудничества со всеми заинтересованными сторонами.
Как указал Госконтроль, если система будет реализована лишь формально, население не будет мотивировано и не будет сортировать биоотходы в объеме, необходимом для пропускной способности планируемой инфраструктуры. Жители также будут переплачивать за биоотходы, а также возможны санкции – убытки Латвийскому государству, если поставленные Европейским союзом (ЕС) экологические цели не будут выполнены вовремя.
Поэтому Госконтроль призывает к полному пересмотру выбранного подхода к внедрению и развитию системы и поиску наиболее подходящих решений путем более эффективного использования имеющихся финансовых ресурсов и инфраструктуры.
Член Совета Госконтроля Эдгар Корчагин пояснил, что управление отходами в Европе, в том числе и в Латвии, больше не входит в группу бесплатных услуг, и ожидается дальнейшее повышение стоимости. Домохозяйства уже испытывают рост цен на многие повседневные потребительские товары и услуги. Не создав в Латвии эффективную систему обращения с биоотходами и не используя возможности получения дохода от переработанных отходов, государство рискует возложить на плечи населения еще одно дорогостоящее бремя – содержание этой системы.
«Если нынешний подход не будет перезапущен, предлагаемая система будет очень затратной для государства и недружественной для населения, а возможные санкции ЕС могут негативно сказаться на госбюджете, если система не будет внедрена вовремя», — пояснил Корчагин.
Он также указал, что финансовое бремя напрямую связано с поведением населения, участвующего в системе раздельного сбора отходов: отделение «бесплатных» отходов из общего потока мусора снижает количество отходов, за которые приходится платить. Это принцип «загрязнитель платит».
Госконтроль указывает, что с 2010 по 2018 год общее количество отходов в ЕС увеличилось на 5% или 114 млн тонн. Директива Европейского парламента и Европейского Совета предусматривает, что к 2035 году доля бытовых отходов, размещаемых на свалках, должна быть снижена до 10% от общего количества бытовых отходов. В свою очередь, около половины бытовых отходов составляют биоотходы. Для достижения цели к концу 2023 года должна быть создана работающая, эффективная и соответствующая экологическим требованиям система раздельного сбора и переработки биоотходов.
Внедрение системы раздельного сбора биоотходов в Латвии развивается очень медленно, и к концу 2023 года планируется завершить только инфраструктуру, необходимую для переработки биоотходов. Аудит выявил значительные риски, которые позволяют прогнозировать, что эффективная система управления биоотходами не будет создана по всей стране и что цели, установленные в директиве, не будут достигнуты, а это означает, что против Латвии могут быть введены санкции ЕС. Минимальная сумма единовременного штрафа составляет 392 000 евро, но в зависимости от тяжести и продолжительности нарушения штраф может быть выше, максимум до 11,566 млн евро в год до устранения нарушения.
Кроме того, по оценкам Госконтроля, без внедрения системы раздельного сбора и переработки биоотходов на всей территории страны уже в 2021-2023 годах латвийцы не добьются потенциальной экономии минимум 16,577 млн евро, в том числе 6,431 млн евро в Риге и окрестностях и 10,146 млн евро в других регионах. С учетом запланированного повышения природного налога на размещение отходов в 2022 и 2023 годах недополученная потенциальная экономия населения может оказаться даже выше.
В Латвии в настоящее время реализуется только средний этап системы – сбор и переработка. Выбранные решения являются дорогостоящими и применимы в равной степени как к районам с высокой плотностью населения, так и к районам с гораздо меньшей численностью населения. В свою очередь, внедрение начального и конечного этапов системы значительно «хромает», заключили в Госконтроле.
Значительным риском необоснованного повышения платы за обращение с биоотходами является тот факт, что в плановый период 2013-2020 гг. с привлечением софинансирования ЕС строительство значимой и дорогостоящей установки анаэробного сбраживания биоотходов стоимостью 90 млн евро на шести муниципальных полигонах были запущены объекты инфраструктуры, общая мощность которых превысит потребности Латвии.
По оценкам Госконтроля, со строительством этих объектов общая доступная мощность по переработке биоотходов в Латвии достигнет 380 443 тонн в год, включая мощности по переработке, имеющиеся на площадках для компостирования и биогазовых установках. Во всех регионах, за исключением Центральной Латвии, планируемая общая мощность по переработке биоотходов будет примерно в 2-2,5 раза выше прогнозируемого максимального количества биоотходов, образующихся в домашних хозяйствах.
Причиной такой ситуации может быть проблема качества данных, которая упоминается почти в каждом исследовании управления отходами Латвии и которая до сих пор актуальна. Надежные данные о количестве биоотходов, образующихся в национальных и муниципальных районах, недоступны для принятия обоснованных решений, в том числе об инвестициях и инфраструктурных возможностях.
Стоимость системы переработки биоотходов во многом определяется тем, что в настоящее время наибольший упор делается на анаэробную переработку биоотходов без продвижения использования или внедрения других, частично существующих альтернатив, таких как популярное компостирование, использование или приспособление для переработки биоотходов существующей инфраструктуры — площадок для компостирования и биогазовых станций.
Аудиторы отмечают, что существенным фактором, позволяющим снизить затраты на содержание системы переработки биоотходов, является дальнейшее использование конечного продукта переработки, в том числе реализация. Однако в Латвии до сих пор нет нормативной базы, которая определяла бы окончательный статус биоотходов, что, в свою очередь, позволяло бы эффективно и безопасно использовать компост или дигестат, полученные из биоотходов. Также отсутствует система качества компоста, как в большинстве государств-членов ЕС. Таким образом, снизить затраты на обработку биоотходов за счет получения доходов от реализации продуктов переработки невозможно.
В результате сложилась парадоксальная ситуация, что в Латвии создается система, где биоотходы будут перерабатываться за большие деньги, но на самом деле нет ни самих перерабатываемых отходов, ни того, куда использовать полученные в результате переработки ценные материалы.
Госконтроль поясняет, что ситуации, в которой оказалась Латвия, способствовал ряд причин. Среди прочего, тот факт, что общая координация государственной политики не является эффективной, а Министерство охраны окружающей среды и регионального развития, определяющее политику, ограничивается неполным законодательством и лишь частичным мониторингом ситуации, в основном оставляя разработку отдельной системы сбора биоотходов в ведении каждого муниципалитета. Кроме того, положение органов местного самоуправления как реализаторов политики осложняется тем, что не поставлены конкретные цели и задачи по внедрению системы на общегосударственном уровне, а также конкретные количественные или качественные показатели, чтобы самоуправления не только формально вводили систему, но также экономически и эффективно, уравновешивая экологические цели, спрос, предложение и затраты.
Процесс внедрения системы раздельного сбора и переработки биоотходов протекал не планомерно и не скоординированно. Хотя Национальный план управления отходами на 2014-2020 годы предусматривал действия по внедрению системы раздельного сбора и переработки биоотходов, на региональном уровне в большинстве регионов обращения с отходами не были разработаны планы.
Кроме того, цели, установленные в документах планирования национального развития, которые не были выполнены в предыдущем периоде планирования, были перенесены на новый период планирования без оценки, без установления показателей эффективности или предоставления местным самоуправлениям большей ясности в отношении выполнения плана.
Аудиторы констатировали, что опыт других стран показывает, что без активного участия населения невозможно наладить систему раздельного сбора биоотходов. Просвещение и информирование населения Латвии о важности сортировки мусора было недостаточным, несмотря на инициативы общественных организаций и энтузиастов зеленого образа жизни.
Муниципалитеты и их учреждения также неохотно демонстрировали раздельный сбор биоотходов, например, на предприятиях общественного питания, в том числе в учебных заведениях. Они также не организовали и не поддержали инициативы граждан. До настоящего времени управдомы, являющиеся ближайшим к населению звеном системы обращения с биоотходами, недостаточно мотивированы и привлечены к информированию населения о сортировке отходов.
Госконтроль подчеркивает, что объем необходимых инвестиций в создание и обслуживание системы в Латвии все еще можно уменьшить.
Практика ЕС показывает, что система раздельного сбора биоотходов не всегда обязательна на всей территории страны, а только в отдельных муниципалитетах. В других местах при оценке конкретной ситуации и возможных решений принимаются решения о более дешевых вариантах с точки зрения затрат. В Венгрии, например, были запущены некоторые местные или региональные инициативы по раздельному сбору биоотходов без внедрения такой системы на национальном уровне.
Затраты на систему можно снизить как за счет использования заранее созданной инфраструктуры переработки биоотходов, такой как биогазовые установки, так и за счет внедрения альтернативных видов использования биоотходов вместо анаэробного сбраживания, где это возможно.
Еще одним важным фактором, снижающим затраты на обслуживание системы, является дальнейшее использование конечного продукта переработки, в том числе реализацию. Для этого требуется нормативно-правовая база для определения окончательного статуса биоотходов, которая позволила бы эффективно и безопасно использовать компост или дигестат из биоотходов.
В то же время необходимо внедрить систему качества компоста, как это сделано в большинстве стран ЕС. Таким образом, продукт, полученный в результате переработки биоотходов, может быть коммерциализирован - затраты на управление биоотходами могут быть снижены за счет доходов, полученных от продажи продуктов переработки.
По результатам аудита министерству и самоуправлениям было предоставлено 15 рекомендаций для немедленного внедрения эффективной и экономически обоснованной системы управления биоотходами и создания по всей Латвии общего понимания обязанностей и требований участников системы. Крайний срок реализации рекомендаций Госконтроля для органов местного самоуправления – 2022 год, а для министерства окружающей среды – 2023 год.